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新电改如何接上5号文留下的电力“半市场”

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发表时间:2017-06-27 14:00

     2002年,在国务院颁布的《电力体制改革方案》(又称电改“5号文”)中,为电力体制改革规划了一条市场化的中长期路线:通过厂网分离、主辅分离、输配分离、竞价上网四步改革措施逐步构建起竞争性的电力市场。十多年过去了,在整个电力行业中,中国现有的电力行业格局基本维持了“5号文”改革规划,只完成了“厂网分开、主辅分离”,而“输配分开、竞价上网”曾小范围试点都均告失败。

  停滞了十年的电力改革,在日前终于迎来实质性的“重启”。2014年11月4日,国家发改委称,为探索建立独立的输配电价形成机制,推进电力市场化改革,制定出了《关于深圳市开展输配电价改革试点的通知》,建立独立的输配电价体系。

     (文章来源:售电产业联盟微信号 ID:ceia-china-org)

     5号文的电改历史沿革

  首先,我们先来看看5号文的电改历史:

     2002年2月,国务院下发《国务院关于印发电力体制改革方案的通知》,决定启动以“厂网分开、竞价上网、打破垄断、引入竞争”为主的新一轮电力体制改革。原国家电力公司被拆分为两大电网公司、五大发电集团和四大电力辅业集团。

     2003年3月,国家电监会成立,开始履行电力市场监管者的职责,实现“政监分开”。

     2003年7月,国务院出台了《电价改革方案》,确定电价改革的目标、原则及主要改革措施。电价被划分为上网、输电、配电和终端销售电价。

     2004年3月,电监会和发改委下发《电力用户向发电企业直购电试点暂行管理办法》。

     2004年12月,国务院转发《关于“十一五”深化电力体制改革的实施意见》,总体思路为:深化电力体制改革要针对解决电源结构不合理、电网建设相对滞后、市场在电力资源配置的基础性作用发挥不够等突出问题。

     2009年10月,发改委和电监会联合制定《关于加快推进电价改革的若干意见(征求意见稿)》,明确改革的必要性,确定改革目标和原则,并提出电价改革的七个重点任务。

     2010年,中央多部委叫停地方“直购电”试点。

     2011年9月,由两大电网公司剥离的辅业与4家中央电力设计施工企业重组形成中国电力建设集团有限公司、中国能源建设集团有限公司,标志中国历时多年的电力体制改革终于迈出电网主辅分离改革的重要步骤。

     2014年上半年,安徽、江苏、江西等十多个省重启“直购电”试点。

     2014年6月,中央财经领导小组第六次会议,习总书记说道,电力系统中长期以来调度与输配电合二为一,既当裁判员,又当运动员,是“政企部分”的典型体现;能源领域应进行革命,还原能源的商品属性,在电、油、天然气等领域价格机制不清晰,应进行改革由市场决定能源价格。抓紧制定电力体制改革的总体方案。

     2014年10月,深圳发布《深圳市输配电价改革试点方案》,拉开新一轮底哪里改革。

     5号文的弊端:电改不彻底

  五号文颁布后的十年里,尽管从厂网分开到电监会成立,从主辅分离到国网公司、大区公司和省公司“爷孙三代”的关系确立,五号文都有涉及;但是,无论从电监会的“花瓶”地位还是从大区公司形同虚设看,五号文虽试图谋定中国电力改革的发展方向,可实际执行效果却大打折扣。由于五号文是份妥协的方案,导致诸多界限并没有厘清,后续的改革也并不彻底。加上2002年后很快在全国发生的大面积的持续电荒,促使人们对这次电力改革的时机产生了质疑。一些人认为五号文推进、执行不彻底,没有把国家电网彻底拆解;而另一些人则认为,只反国电公司的经济垄断,不反发改委的行政垄断等。今天我们回顾电力改革的十年,应该敢于直面我们所走过的道路,勇于审视这场改革的经验与教训,为今后十年的电力改革打下良好的思想和认识基础。

  从5号文到9号文的继承、调整、超越

  时隔13年电力体制改革再次启动。相比2002年启动的改革,新一轮电力体制的改革背景、改革认识、改革参与者、改革复杂程度都发生了重大变化,这也决定了此轮改革的目标、路径和方式,与之前相比皆有不同。

     “9号文”中所提到的7大重点任务(电价改革、电力交易体制改革、组建相对独立的电力交易机构、推进发用电计划改革、售电侧改革、建立分布式电源发展新机制、加强电力统筹规划和科学监管)中,其实可以提炼出以下四个主要着力点:

     (一)市场主体

  市场主体包括卖方和买方,对应到电力产业链条,卖方包括发电企业、售电企业,买方包括用电户和售电企业(相对于发电企业来说)。新电改(9号文)对市场主体的改变主要在3点:增加市场主体数量、改变市场主体交易方式和赋予市场主体相应权责。

     (二)交易平台

  电力市场的交易平台主要是通过电网和电力交易机构来实现的。新电改的思路即是如何激发电网企业的优势,使其做好其他电力企业和政府本身无法做好的事情,同时采取系统的配套的管制与激励政策措施,以及相对应的管理模式来使得电网企业的运作更公开和更有效率。

     (三)电力价格

  电价改革是电力市场化改革的核心和先决条件。十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》,首次提出要让市场在资源配置中起决定性作用。在价格改革方面,提出“凡是能由市场形成价格的,都交给市场,政府不进行不当干预”;“放开竞争性环节价格,政府定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节,提高透明度,接受社会监督。”新电改中对电价的改革明显符合上述原则和精神。

     (四)政府作用

  电力行业集垄断性业务和竞争性业务于一身,电改的总体思路是如何理顺政府、企业以及市场三者之间的关系。之前电力行业之所以被人诟病,很大原因是没有理清楚三者的关系,政府错位、失位和缺位现象比较严重。对于政府的作用,新电改方案做了较大的变动,提出了不少新的思路:

  一是加强电力统筹规划。

  二是明确了政府责任。三是强化政府的科学监管。

     5号文是电力体制改革方案,9号文是进一步深化电力体制改革的若干意见,是5号文的进一步延续。从内容上看,无论是5号文的五大任务,还是9号文的七大任务,其改革方向是一致的,追求的都是建立市场化机制这一目的。只不过9号文以市场机制和制度建设为核心,通过正确梳理电力产业链条上垄断性环节和竞争性环节,分别界定政府和市场在各环节上的作用,从而激活全产业链,迸发电改的生命力。